創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享五大發(fā)展理念是實(shí)現(xiàn)我國(guó)“十三五”既定發(fā)展目標(biāo)的路線方針，更是破解發(fā)展難題、厚植發(fā)展優(yōu)勢(shì)的理論指南。落實(shí)五大發(fā)展理念關(guān)系著我國(guó)能否成功轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，跨越“中等收入陷阱”，打造發(fā)展新引擎，進(jìn)入經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新周期。我們用這5個(gè)極具象征意義的切面，解析國(guó)家發(fā)展的內(nèi)在之美，展示新中國(guó)70年的非凡成就，并導(dǎo)向未來(lái)。

1968年，英國(guó)生態(tài)學(xué)家哈丁用“公地悲劇”描述了產(chǎn)權(quán)不明帶來(lái)的后果：“共有”的草場(chǎng)被每一個(gè)牧羊人以自我利益最大化的方式侵占使用，最終公共資源消耗殆盡，所有人的生計(jì)都不可持續(xù)。

警鐘長(zhǎng)鳴。經(jīng)歷了30年高速發(fā)展，很多地方痛定思痛轉(zhuǎn)變發(fā)展觀，把環(huán)保列為重點(diǎn)工作。2016年，聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署發(fā)布《綠水青山就是金山銀山：中國(guó)生態(tài)文明戰(zhàn)略與行動(dòng)》報(bào)告，標(biāo)志著中國(guó)的生態(tài)文明建設(shè)理念和經(jīng)驗(yàn)正在為全世界可持續(xù)發(fā)展提供重要借鑒。

“綠水青山就是金山銀山。”總書(shū)記的話擲地有聲。

三大保衛(wèi)戰(zhàn)

“爆表。”

2016年圣誕節(jié)前夕，北京的天空一直被這個(gè)關(guān)鍵詞圍繞。12月20日夜晚，從北京東三環(huán)一路向東，因?yàn)槟芤?jiàn)度不足50米，出租車(chē)師傅的時(shí)速只能維持在20邁左右。在接下來(lái)的近一周里，霧霾覆蓋了近1/5國(guó)土。

“看到這樣的污染天氣，我感到很內(nèi)疚和自責(zé)。”2017年1月6日晚，時(shí)任環(huán)保部部長(zhǎng)的陳吉寧在媒體發(fā)布會(huì)上說(shuō)。

在2013年，京津冀區(qū)域PM2.5平均濃度為106微克/立方米。這一年《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（以下簡(jiǎn)稱“大氣十條”）正式發(fā)布，中國(guó)治理霧霾戰(zhàn)幕拉開(kāi)。

“老排在最后一個(gè)，那市長(zhǎng)你自己看著辦。”對(duì)于各界期盼的“大氣十條”，中國(guó)環(huán)境科學(xué)研究院原副院長(zhǎng)、現(xiàn)任國(guó)家大氣污染防治攻關(guān)聯(lián)合中心副主任的柴發(fā)合認(rèn)為，這個(gè)計(jì)劃是有史以來(lái)考核最為嚴(yán)厲的空氣治理行動(dòng)計(jì)劃。計(jì)劃要求進(jìn)行城市空氣質(zhì)量排名，目的是為了監(jiān)督地方政府。

到2017年，京津冀區(qū)域PM2.5濃度削去1/3。“這個(gè)改善速度快還是慢？”陳吉寧在2017年1月6日召開(kāi)的媒體見(jiàn)面會(huì)上說(shuō)，“把這個(gè)速度和發(fā)達(dá)國(guó)家做個(gè)對(duì)比，我們改善的速度比發(fā)達(dá)國(guó)家在同一發(fā)展階段還要快一些”。

民眾感受與治霾數(shù)據(jù)存有反差，治霾工作相當(dāng)于“不進(jìn)則退”。

今年6月初，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《2013-2018年中國(guó)空氣質(zhì)量改善報(bào)告》顯示，首批實(shí)施新的《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》的74個(gè)城市，PM2.5平均濃度下降42%。其中，京津冀PM2.5平均濃度比2013年下降了48%。2013年以來(lái)，北京PM2.5濃度大幅下降，從89.5微克/立方米降到2018年的51微克/立方米，重度及以上污染天數(shù)從58天減少到15天。

以大氣污染治理為突破口的環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)，在過(guò)去五年發(fā)生了重要轉(zhuǎn)變。在空氣質(zhì)量改善報(bào)告之前，生態(tài)環(huán)境部5月7日公布的兩份表格引起了人們極大的關(guān)注。

兩份表格分別列出了2019年一季度國(guó)家地表水考核斷面水環(huán)境質(zhì)量排名前30和排名倒數(shù)30的城市及所在水體。這是生態(tài)環(huán)境部首次向社會(huì)發(fā)布地級(jí)及以上城市國(guó)家地表水考核斷面水環(huán)境質(zhì)量排名。

生態(tài)環(huán)境部生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)司司長(zhǎng)柏仇勇表示，從2019年一季度起，今后每季度公布國(guó)家地表水考核斷面水環(huán)境質(zhì)量和變化情況前30名、后30名的城市。與此同時(shí)，黑臭水體治理，長(zhǎng)江流域、渤海入海河流消“劣”……通過(guò)對(duì)不同水體分類施策，“碧水保衛(wèi)戰(zhàn)”有重點(diǎn)、有針對(duì)性地在推進(jìn)。

今年7月以來(lái)，以上海為代表嚴(yán)格推進(jìn)的垃圾分類制度，旨在通過(guò)上游有序分類減少垃圾填埋后對(duì)土壤造成的污染。環(huán)保和城管部門(mén)指出，長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，垃圾分類、處理和再利用等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，為改善因垃圾填埋造成的土壤污染問(wèn)題帶來(lái)新的契機(jī)。

一些機(jī)構(gòu)甚至“測(cè)算”出了產(chǎn)業(yè)化治理可能醞釀的商機(jī)。萬(wàn)聯(lián)證券認(rèn)為，2019-2025年期間，全國(guó)生活垃圾分類處理將從46個(gè)重點(diǎn)城市向300余個(gè)地級(jí)以上城市推進(jìn)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度看，垃圾分類處理設(shè)備的增長(zhǎng)空間十分廣闊，相關(guān)企業(yè)將迎來(lái)逐步發(fā)展的機(jī)會(huì)。東方證券以上海模式測(cè)算，全國(guó)范圍內(nèi)普及垃圾分類將孕育一個(gè)規(guī)模接近2000億元的巨大市場(chǎng)。

從“查企”到“督政”

7月8日，一份從北京市西城區(qū)西直門(mén)南小街115號(hào)發(fā)出的公函，順利抵達(dá)位于北四環(huán)西路62號(hào)的中國(guó)化工集團(tuán)有限公司。函書(shū)告知：“不得為應(yīng)付督察而不分青紅皂白地采取緊急停工停業(yè)停產(chǎn)等簡(jiǎn)單粗暴行為，以及‘一律關(guān)停’、‘先停再說(shuō)’等敷衍應(yīng)對(duì)做法。”

這份公函來(lái)自生態(tài)環(huán)境部，被視為開(kāi)啟第二輪中央環(huán)保督察的重要信號(hào)。除了中國(guó)化工集團(tuán)有限公司，上海、福建等6省（市）以及中國(guó)五礦集團(tuán)有限公司也在同一時(shí)間收到了來(lái)自生態(tài)環(huán)境部的公函。

第二輪中央環(huán)境保護(hù)督察如火如荼地展開(kāi)。隨著“環(huán)保欽差”的入駐到位，環(huán)境污染和人們的生產(chǎn)生活之間樹(shù)起一道道“綠盾”。

督察期間的專門(mén)值班電話剛一開(kāi)通被就打爆。“舉報(bào)的人比較多，需要排隊(duì)。” 一位值班人員向媒體披露了最高級(jí)別環(huán)保督察來(lái)河北的細(xì)節(jié)。僅在2017年，原環(huán)保部出動(dòng)全國(guó)5600名環(huán)境執(zhí)法人員，開(kāi)展為期一年的大氣污染防治強(qiáng)化督查。

兩年多來(lái)，中央環(huán)保督察掀起的“綠色風(fēng)暴”席卷全國(guó)，被稱為中國(guó)環(huán)境監(jiān)管模式的一次變革。去年開(kāi)始，環(huán)保督察又在一些地方殺了“回馬槍”，開(kāi)展督察回頭看。而第二輪的環(huán)保督察也將依照第一輪嚴(yán)格的程序進(jìn)行操作。

這一創(chuàng)新性的制度，實(shí)現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境保護(hù)從“查企”到“督政”的轉(zhuǎn)變，給地方官員戴上了環(huán)保“緊箍”，力求打破“唯GDP論”的慣性。

環(huán)保督察可追溯到2002年。這一年，是我國(guó)環(huán)保區(qū)域督查機(jī)制建設(shè)的發(fā)起年。

考慮到環(huán)境問(wèn)題的跨區(qū)域性和有利于克服地方政府對(duì)環(huán)境執(zhí)法與監(jiān)督的干擾，當(dāng)時(shí)的國(guó)家環(huán)保總局開(kāi)始嘗試打破原有行政區(qū)域的環(huán)保管理劃分，按自然區(qū)域原則成立全新的跨區(qū)域環(huán)保管理體制。

該年6月，我國(guó)首先在經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展的華東、華南地區(qū)試點(diǎn)，建立環(huán)保督查中心，此后又逐漸設(shè)立西北、西南、東北環(huán)保督查中心。2008年華北環(huán)保督查中心成立，此后，經(jīng)過(guò)機(jī)構(gòu)改革形成了目前總共6個(gè)區(qū)域督察局的格局。

2014年，原環(huán)保部開(kāi)始對(duì)全國(guó)地級(jí)市政府負(fù)責(zé)人進(jìn)行督政約談；2015年又將觸角深入地級(jí)市（自治州）和縣的地方政府負(fù)責(zé)人。據(jù)統(tǒng)計(jì)，第一輪中央環(huán)保督察及“回頭看”共立案處罰4萬(wàn)多家，罰款24.6億元；立案?jìng)刹?303件，行政和刑事拘留2264人。第一輪督察及“回頭看”共移交責(zé)任追究問(wèn)題509個(gè)。

此后，環(huán)保督察的重點(diǎn)由“查企”轉(zhuǎn)為“督政”，督促、推動(dòng)地方政府切實(shí)履行環(huán)保職責(zé)。

不可觸碰的高壓線

以環(huán)保督查為引擎，黨的十八大以來(lái)，生態(tài)文明建設(shè)的部署頻次密集。從頂層設(shè)計(jì)到立法、執(zhí)法，環(huán)保工作變成了各部門(mén)聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)的“大環(huán)保”。

2018年3月13日上午，新一輪《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》出爐，根據(jù)最新《方案》，國(guó)家組建生態(tài)環(huán)境部，不再保留環(huán)保部。組建生態(tài)環(huán)境部，被視為從根本上扭轉(zhuǎn)了污染防治領(lǐng)域的“九龍治水”局面，實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)的統(tǒng)一監(jiān)管執(zhí)法，使得生態(tài)環(huán)境部門(mén)的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職責(zé)更加明晰。

在對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)關(guān)系的探討中，存在一條著名的環(huán)境庫(kù)茲涅茨曲線。它通過(guò)對(duì)人均收入與環(huán)境污染指標(biāo)之間的演變模擬，來(lái)說(shuō)明經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)環(huán)境污染程度的影響。

在這條倒U形曲線中可以清晰地看到，隨著一個(gè)國(guó)家人均收入的增加，環(huán)境污染由低趨高；當(dāng)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展達(dá)到一定水平，即到達(dá)某個(gè)“拐點(diǎn)”后，隨著人均收入的進(jìn)一步增加，環(huán)境污染程度又由高趨低，逐漸減緩。

正是這條曲線總結(jié)了眾多發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，已被當(dāng)作一般規(guī)律。數(shù)年前，中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授周珂在接受媒體采訪時(shí)指出，“當(dāng)人均GDP達(dá)到五六千美元時(shí)，發(fā)達(dá)國(guó)家的環(huán)境質(zhì)量之所以出現(xiàn)‘拐點(diǎn)’，與其同時(shí)期通過(guò)法律的完善、制度的創(chuàng)新促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型、推動(dòng)企業(yè)和公眾觀念的轉(zhuǎn)變是密不可分的”。

霧霾等環(huán)境問(wèn)題的成因與市場(chǎng)主體的外部性密不可分。

早在90多年前，英國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古就曾指出，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自由競(jìng)爭(zhēng)的條件下，由于私人成本與社會(huì)成本的不一致，造成私人行為的過(guò)度供給，其結(jié)果就是污染規(guī)模超過(guò)了最大的環(huán)境承載范圍，進(jìn)而削弱了生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的基礎(chǔ)。

早在1978年，我國(guó)就已經(jīng)從法律方面對(duì)綠色發(fā)展做出了相關(guān)規(guī)定。這一年，我國(guó)憲法首次對(duì)環(huán)境保護(hù)做出規(guī)定，“國(guó)家保護(hù)環(huán)境和自然資源，防治污染和其他公害”，奠定了綠色發(fā)展的基礎(chǔ)。

原國(guó)家環(huán)保局第一任局長(zhǎng)曲格平感慨地說(shuō)，1979年《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法（試行）》出臺(tái)，這與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比并不晚，但經(jīng)常“執(zhí)法不嚴(yán)”。

這種局面在2014年修訂環(huán)保法時(shí)有了改變——這部被稱為“史上最嚴(yán)”的環(huán)保法擁有了更多更硬的執(zhí)法手段，被人們贊到“環(huán)保法終于長(zhǎng)出了牙齒”。

黨的十八大以來(lái)，土壤污染防治法、環(huán)境保護(hù)稅法等相繼出臺(tái)，環(huán)境保護(hù)法、環(huán)境影響評(píng)價(jià)法、大氣污染防治法等做出相應(yīng)修改，長(zhǎng)期以來(lái)“守法成本高、違法成本低”的局面得到改變。

直到后來(lái)，生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核辦法、生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法等相繼出臺(tái)，制度成為“不可觸碰的高壓線”。

實(shí)踐也證明，通過(guò)綠色發(fā)展視域下的企業(yè)生產(chǎn)環(huán)境保護(hù)法律規(guī)制，可以有效地糾正我國(guó)在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期產(chǎn)生的種種弊端，使各類主體真正實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的綠色發(fā)展之路。

變化繼續(xù)蔓延到產(chǎn)業(yè)和公眾中，改造升級(jí)帶來(lái)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，環(huán)保也是企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。公眾參與和信息公開(kāi)拉近了決策層與民眾的距離，解決了多年未解的難題。公眾、企業(yè)、政府的良性互動(dòng)正推動(dòng)中國(guó)環(huán)境治理波浪式前進(jìn)，產(chǎn)生了1+1+1>3的作用。

北京商報(bào)記者 彭慧