為進(jìn)一步理順中央與地方財(cái)政分配關(guān)系，支持地方政府落實(shí)減稅降費(fèi)政策、緩解財(cái)政運(yùn)行困難，10月9日，國務(wù)院印發(fā)《實(shí)施更大規(guī)模減稅降費(fèi)后調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進(jìn)方案》（以下簡稱《方案》），明確提出保持增值稅“五五分享”比例穩(wěn)定，調(diào)整完善增值稅留抵退稅分擔(dān)機(jī)制，后移消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)并穩(wěn)步下劃地方三項(xiàng)改革舉措。多位財(cái)稅人士向北京商報記者表示，此舉將進(jìn)一步穩(wěn)定地方財(cái)政收入預(yù)期，解決更大規(guī)模減稅降費(fèi)之后地方財(cái)力面臨的壓力。

■調(diào)整留抵退稅分擔(dān)機(jī)制

在我國現(xiàn)行稅制中，增值稅和消費(fèi)稅都是與流量相關(guān)的稅種。“營改增”全面落地后，為“保持中央與地方財(cái)力格局總體不變”，《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)全面推開營改增試點(diǎn)后調(diào)整中央與地方增值稅收入劃分過渡方案的通知》（國發(fā)〔2016〕26號）確定了2-3年的過渡方案，將中央和地方分享比例由75：25調(diào)整為50：50。

如今三年過渡期已至，這一基礎(chǔ)上，《方案》明確，到期后，繼續(xù)保持增值稅收入劃分“五五分享”比例不變。進(jìn)一步穩(wěn)定社會預(yù)期，引導(dǎo)各地因地制宜發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，鼓勵地方在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中培育和拓展稅源，增強(qiáng)地方財(cái)政“造血”功能，營造主動有為、競相發(fā)展、實(shí)干興業(yè)的環(huán)境。

今年5月，兩位財(cái)稅學(xué)者撰寫的《從地方稅到地方收入：關(guān)于新一輪中央與地方收入劃分的研究》一文指出，1994年以來，增值稅就一直屬于共享稅種，在增進(jìn)各層級政府的財(cái)政收入、調(diào)動地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性方面發(fā)揮了極其重要而顯著的作用?；谀壳拔覈?jīng)濟(jì)的現(xiàn)實(shí)情況，未來一個時期還需要繼續(xù)保持這種通過稅收分享來鼓勵發(fā)展的激勵機(jī)制。

值得注意的是，在保持增值稅收入劃分比例不變的同時，《方案》還提出了調(diào)整完善增值稅留抵退稅分擔(dān)機(jī)制。

具體而言，為緩解部分地區(qū)留抵退稅壓力，增值稅留抵退稅地方分擔(dān)的部分（50%），由企業(yè)所在地全部負(fù)擔(dān)（50%）調(diào)整為先負(fù)擔(dān)15%，其余35%暫由企業(yè)所在地一并墊付，再由各地按上年增值稅分享額占比均衡分擔(dān)，墊付多于應(yīng)分擔(dān)的部分由中央財(cái)政按月向企業(yè)所在地省級財(cái)政調(diào)庫。合理確定省以下退稅分擔(dān)機(jī)制，切實(shí)減輕基層財(cái)政壓力。

一位資深財(cái)政研究專家向北京商報記者透露，這一舉措是為了應(yīng)對更大規(guī)模減稅降費(fèi)后出現(xiàn)的新情況。今年4月增值稅改革生效后，配套出臺的新的增值稅留抵退稅制度，保持了中央與地方“五五”分擔(dān)比例不變。不過，增值稅留抵退稅實(shí)施過程中，退還給納稅人的50%部分核算基數(shù)與年底地方政府和中央政府核算基數(shù)存在差異。

“新政策提出地方先行墊付15%，剩下的35%要看年底核算的情況，如果地方墊付的多于應(yīng)分擔(dān)的，中央將承擔(dān)相應(yīng)部分。盡管留抵退稅最終涉及的比例和稅額有限，但能夠增加地方政府的可用財(cái)力。”上述專家表示。

■消費(fèi)稅穩(wěn)步下劃地方

除增值稅收入劃分外，在多名財(cái)稅研究人士看來，此次新政策最大的調(diào)整在于消費(fèi)稅方面?！斗桨浮访鞔_，后移消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)并穩(wěn)步下劃地方。按照健全地方稅體系改革要求，在征管可控的前提下，將部分在生產(chǎn)（進(jìn)口）環(huán)節(jié)征收的現(xiàn)行消費(fèi)稅品目逐步后移至批發(fā)或零售環(huán)節(jié)征收，拓展地方收入來源，引導(dǎo)地方改善消費(fèi)環(huán)境。

“這一表述預(yù)示著消費(fèi)稅的重大改革，消費(fèi)稅征收的調(diào)整意味著這一稅種從純粹的中央稅種，調(diào)整為了中央和地方共享的稅種。”中國法學(xué)會財(cái)稅法學(xué)研究會會長劉劍文向北京商報記者表示。

實(shí)際上，早在去年的“中國發(fā)展高層論壇”上，財(cái)政部部長劉昆就提到：“我們將結(jié)合實(shí)施中央和地方收入劃分改革，研究調(diào)整部分消費(fèi)稅品目征收環(huán)節(jié)和收入的歸屬，積極穩(wěn)妥推進(jìn)健全地方稅體系改革。調(diào)整稅制結(jié)構(gòu)，培育地方稅源，加強(qiáng)地方稅權(quán)，理順稅費(fèi)關(guān)系，逐步建立穩(wěn)定、可持續(xù)的地方稅體系。”

《方案》提出，具體調(diào)整品目經(jīng)充分論證，逐項(xiàng)報批后穩(wěn)步實(shí)施。先對高檔手表、貴重首飾和珠寶玉石等條件成熟的品目實(shí)施改革，再結(jié)合消費(fèi)稅立法對其他具備條件的品目實(shí)施改革試點(diǎn)。改革調(diào)整的存量部分核定基數(shù)，由地方上解中央，增量部分原則上將歸屬地方，確保中央與地方既有財(cái)力格局穩(wěn)定。具體辦法由財(cái)政部會同稅務(wù)總局等部門研究制定。

前述財(cái)稅專家表示，消費(fèi)稅后移征收環(huán)節(jié)，旨在增強(qiáng)消費(fèi)稅的地方稅屬性。這一舉措體現(xiàn)了央地收入劃分改革的方向。逐漸劃歸地方后，增量產(chǎn)生的消費(fèi)稅就歸地方所有了，這對地方稅來講是一個很大的補(bǔ)充。消費(fèi)稅中，像煙草、汽油、汽車等是大頭，地方政府可以從中拿到很大的一部分。

數(shù)據(jù)顯示，消費(fèi)稅是僅次于增值稅、企業(yè)所得稅、個稅的國內(nèi)第四大稅種。2018年國內(nèi)消費(fèi)稅實(shí)現(xiàn)收入1.06萬億元，占全部稅收比重接近7%。今年前8個月，消費(fèi)稅收入增速達(dá)到18.5%。隨著我國消費(fèi)導(dǎo)向型經(jīng)濟(jì)的呼之欲出，地方政府逐漸退出生產(chǎn)投資事務(wù)，轉(zhuǎn)向營造良好的消費(fèi)環(huán)境、做好當(dāng)?shù)叵M(fèi)市場監(jiān)管的需要正在加強(qiáng)，而這內(nèi)在地契合地方政府職能轉(zhuǎn)型的需要。

■增強(qiáng)地方應(yīng)對能力

受減稅降費(fèi)政策及經(jīng)濟(jì)下行壓力影響，今年前8個月我國稅收收入累計(jì)增速首次出現(xiàn)負(fù)增長。而據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，今年上半年，28個?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）財(cái)政收入為負(fù)增長的至少有9個，包括北京、重慶、貴州、黑龍江、新疆、吉林、海南、甘肅、青海。

中國財(cái)政科學(xué)研究院副院長白景明認(rèn)為，減稅降費(fèi)取得實(shí)效的同時，各地也普遍面臨預(yù)算平衡壓力加大的挑戰(zhàn)。

“減稅降費(fèi)的確給地方財(cái)政帶來了不小的壓力。從《方案》的表述看，在穩(wěn)定分稅制改革以來形成的中央與地方收入劃分總體格局的基礎(chǔ)上，主要目的還在于保障更有效實(shí)施減稅降費(fèi)，推動相關(guān)政策的落地。”劉劍文表示，通過適時調(diào)整完善地方稅稅制，培育壯大地方稅稅源，將部分條件成熟的中央稅種作為地方收入，可以增強(qiáng)地方應(yīng)對更大規(guī)模減稅降費(fèi)的能力，同時保證地方落實(shí)減稅降費(fèi)的積極性。

而從更長遠(yuǎn)的角度看，通過消費(fèi)稅征收的調(diào)整，此次中央與地方收入劃分改革也為未來的財(cái)稅體制改革打開一個新的缺口。劉劍文指出，面對經(jīng)濟(jì)下行壓力，更大規(guī)模減稅降費(fèi)與財(cái)稅體制的系統(tǒng)性改革息息相關(guān)。以消費(fèi)稅為例，前述財(cái)稅專家告訴北京商報記者，在具體實(shí)施過程中，也將一個稅目一個稅目逐步推進(jìn)。

北京商報記者 肖涌剛